منوی اصلی
 
 
 
تاریخ : دوشنبه 23 اسفند 1389     |     کد : 89

نگاهی مختصر به: مفاهیم و فرآیند تدوین، اجرا و کنترل برنامه و بودجه در شهرداری

باید پذیرفت که مسأله شهر، شهروند و شهرداری یک موضوع علمی و تخصصی می باشد و نمی توان آن را جدا از سایر رشته های علوم اجتماعی تعریف نمود.بنابراین تمامی مطالب و موضوعاتی که در مورد یک حکومت ملی (government) تعریف شده است در مورد حکومتهای محلی government Local نیز به شکل مناسب و قابل قبولی مصداق عینی دارد.

پیشگفتار

باید پذیرفت که مسأله شهر، شهروند و شهرداری یک موضوع علمی و تخصصی می باشد و نمی توان آن را جدا از سایر رشته های علوم اجتماعی تعریف نمود.بنابراین تمامی مطالب و موضوعاتی که در مورد یک حکومت ملی (government) تعریف شده است در مورد حکومتهای محلی government  Local نیز به شکل مناسب و قابل قبولی مصداق عینی دارد.

در این میان «بودجه» که در حقیقت عنصری حقوقی- فنی- مالی به حساب می آید ارتباط بین شهر و شهرداری را در قالب قانون و مقررات مالی و اصول پذیرفته شده برقرار می سازد و به موجب این قرارداد است که شهردار به نمایندگی از طرف شهرداری متعهد می گردد با نظارت مستقیم و غیر مستقیم شورای اسلامی شهر درآمدهای طبقه بندی شده  و بودجه شده را با رعایت کامل مقررات وصول و در پی آن هزینه های مصوب را در قالب فصول و مواد هزینه با رعایت کامل مقررات پرداخت نماید.

بنابراین «بودجه» در شکل نوین آن نه تنها یک ابزار مدیریت محسوب می گردد بلکه از اهم موضوعات سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی و نیز مدیریت شهری محسوب شده و اهمیت آن در حکومتها اعم از ملی و یا محلی چشمگیر، روزافزون و غیر قابل انکار است.

مشکل عالمگیر شهری گری، توأم با مسائل ازدیاد جمعیت شهرها و نیز تغییرات عمده صنعتی و اقتصادی و نیز مسائل اجتماعی و فشار شهروندان برای دریافت انواع متعدد خدمات شهری بزرگترین چالش و مشکلات دنیای امروز را بوجود آورده است و در این راستا چاره کار و حل معضل در چارچوب «بودجه» و بودجه ریزی علمی و کاربردی مبتنی بر قانون و مقررات مربوطه و اصول پذیرفته شده و دستورالعملهای وزارت کشور که در اجرای ماده 25 آئین نامه مالی شهرداری ها مصوب دوازدهم تیرماه1346 تهیه و جهت اجرا به کلیه شهرداریها ابلاغ شده مقرر و امکان پذیر خواهد بود.

بنابراین شهرداری باید با عنایت به محدودیت درآمدی و نیازهای نامحدود شهری برنامه های جاری و عمرانی خود را در  قالب  بودجه های  بلندمدت ، میان مدت و کوتاه مدت به  طریقی  تهیه و تنظیم و پی ریزی نماید که به لحاظ توان اولویتهای خاص در برنامه های عمومی حداکثر استفاده را از این منابع محدود برای کسب نیازهای نامحدود، نصیب فرد سازد و این فلسفه وجودی اولین پیام «بودجه» است.

اهمیت برنامه ریزی و بودجه به عنوان یک دانش، امروز بر کسی پوشیده نیست و برای ایجاد و استقرار یک نظام مالی و فراهم آوردن یک سیستم برنامه ریزی که بر اساس آن بتوان به هدفهای از پیش تعیین شده رسید به کارشناسان مطلع و ورزیده با تخصص های خاص در زمینه حسابداری، حسابرسی و بودجه شهرداری نیاز است. احساس چنین نیازی معاونت برنامه ریزی و توسعه شهرداری تبریز را بر آن داشت تا برای دست اندرکاران بودجه و بودجه نویسی در شهرداری جزوه ای تحت عنوان «نگاهی مختصر به مفاهیم و فرآیند تدوین، اجرا وکنترل برنامه و بودجه در شهرداری» را تدوین کند.

مطالب عنوان شده در این مجموعه عمدتاً مبتنی بر قانون و مقررات مالی شهرداری ها و دستورالعملهای بودجه وزارت کشور می باشد و جنبه کاربردی برای کارکنان امور مالی، شهرداران، معاونین شهرداری و نیز اعضای شورای اسلامی شهر دارد.

 

 مقدمه:

متخصصان و کارشناسان در رابطه با تهیه و تنظیم بودجه اصولی را مطرح می سازند که رعایت این اصول می تواند ضوابطی مشترک و هماهنگ در عملیات بودجه و نتیجه حاصل از آن را ایجاد نماید.

در مورد تعداد و اهمیت و انواع اصول ذکر شده در کتابهای مالیه عمومی و بودجه نظریه های مختلفی ارائه میگردد که در اینجا از شرح جزئیات آن صرف نظر شده و تنها به ذکر اصولی می پردازیم که رعایت آن در مورد تهیه و تنظیم بودجه شهرداری ها ضروری و حتی اجتناب ناپذیر است.

مطالب عنوان شده در این جزوه عمدتاً مبتنی بر قانون و مقررات مالی شهرداریها و دستورالعمل های بودجه وزارت کشور می باشد، که متکی بر منابع و مأخذ معتبر عملی و فنی بودجه و بودجه نویسی و منطبق با اصول علمی و فنی قابل قبول بوده و امید است جنبه کاربردی برای دست اندرکاران امر بودجه در شهرداریها را داشته باشد.

مطالب این جزوه در چهار فصل تدوین گردیده است. فصل نخست اطلاعاتی در رابطه با اصول بودجه و کاربرد آن در بودجه شهرداری به دست می دهد. فصل دوم مربوط به طبقه بندی بودجه در نظام مالی شهرداریهای ایران است. فصل سوم مراحل انجام بودجه در شهرداری را بیان می کند. در فصل چهارم تشکیل واحد بودجه در شهرداریها، وظایف، فرآیند تهیه، تنظیم و پیشنهاد بودجه مورد بررسی قرار می گیرد.

 

فصل اول- اصول بودجه و کاربرد آن در بودجه شهرداری

بودجه ریزی شهرداری

دانش و مبانی بودجه و بودجه نویسی برای شهرداریها؛ بر اصول و قواعدی استوار است که در مواردی اعمال آن در فرآیند بودجه ضروری و درپاره ای موارد رعایت این اصول به موجب قانون و مقررات مالی در کلیه مراحل اعم از:

-        تهیه و تنظیم بودجه

-        تصویب بودجه

-        اجرای بودجه

-        نظارت و کنترل بر اجرای بودجه

نه تنها ضروری، بلکه یک تکلیف قانونی و اجتناب ناپذیر می باشد.در این رابطه تقدم قانون بر اصول، یک اصل انکار ناپذیر تلقی می شود.از طرف دیگر بودجه، برنامه آتی شهرداری است که در قالب اعداد و ارقام قابل سنجش به پول، شناسایی و بیان می گردد.لذا، کارشناسان و طراحان این برنامه بایستی با ابتکار عمل و نیز آزادی تفکر و خلاقیتی روشن و آگاه، مشکلات و معضلات شهری را شناسایی و نسبت به حل و فصل آن اقدام کنند و در طرح و برنامه های اقتصادی، اجتماعی و عمران شهرداری اعمال نمایند، به گونه ای که رعایت بودجه تأثیر سوء یا بازدارنده در ارائه بهینه برنامه های مالی- اقتصادی و اجتماعی مورد نظر آنان نداشته باشد.

اصل سالیانه بودجه

بودجه به عبارتی برنامه کار در قالب ارقام قابل پیش بینی بیان شده است، لذا بودجه همانند سایر برنامه ها باید شروع و پایان داشته باشد که این فاصله زمانی را دوره مالی بودجه می گویند.

دوره مالی بودجه کاملاً اختیاری و در شرایط خاص تغییر پذیر است بنابراین، بودجه ممکن است برای مدت یک روز، یک هفته، یک ماه،یک سال وحتی بیشتر از یک سال تهیه و تنظیم گردد، اما دوره دوازده ماهه که همواره منطبق با سال مالی است، بدون تعارض و به طور متعارف به عنوان یک اصل مورد قبول قرار گرفته و آنرا «اصل سالیانه» بودجه خوانده اند. در ماده 66 قانون شهرداریها مصوب تیرماه 1334، «اصل سالیانه بودجه» به شرح زیر عنوان می گردد.

« سال مالی شهرداریها یک سال  شمسی است که  اول فروردین  ماه  شروع  می شود  و آخر اسفندماه  خاتمه

 می یابد» در شهرداری به منظور پرداخت تعهداتی که از محل اعتبارات سال بودجه ایجاد شده است، «دوره عمل» معمول است؛ بدین معنی که هزینه های تعهد شده و پرداخت نشده میبایست از محل اعتبارات بودجه همان سال تأمین و پرداخت گردد،حتی هزینه انجام شده بعد از انقضای سال مالی صورت گرفته باشد.

ماده 24 آیین نامه شهرداریها مصوب تیرماه 1346، در این مورد چنین مقرر می دارد: «دوره عمل بودجه هر سال تا پانزدهم اردیبهشت ماه سال بعد خواهد بودو تعهداتی که تا آخر اسفند ماه هر سال تحقق یافته باشد تا خاتمه دوره عمل بودجه از محل اعتبار مربوطه قابل پرداخت است.

اصل وحدت بودجه

در اجرای این اصل کلیه درآمدها و هزینه های شهرداری در یک سند واحد به نام بودجه کل تهیه و تنظیم و برای تصویب به مرجع قانونی ذیربط تقدیم می گردد.

به موجب بند 9-63 از دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه شهرداریها که در اجرای ماده 25 آیین نامه شهرداریها مصوب تیرماه 1346، به وسیله وزارت کشور تصویب و به کلیه شهرداریها ابلاغ شده است، هر شهرداری علاوه بر بودجه عمومی شهرداری، ممکن است برای وظایف، برنامه ها و فعالیتهای مختلف باشد(حسابهای مستقل)که درآمدهای مربوط به همان وظیفه یا برنامه یا فعالیت را به هزینه های مربوط به آن اختصاص دهد و یا پاره ای از منابع درآمد را برای برنامه ها یا فعالیتهای بخصوص در نظر بگیرد.کیفیت این قبیل بودجه های اختصاصی بنا به مقتضیات شهرداری به تصویب شورای اسلامی شهر و تأیید استاندار خواهد رسید و مجموع بودجه های عمومی و اختصاصی، بودجه کل شهرداریها را تشکیل خواهد داد.

پیروی از اصل وحدت بودجه این امکان را فراهم می آورد که از منابع مالی محدود شهرداری حداکثر استفاده بعمل آید و در جهت پیشبرد اهداف شهرداری از دوباره کاریها و همچنین از مخفی کردن کسر بودجه جلوگیری شود.

منظور از اصل وحدت بودجه آن است که هر واحد حکومتی، اعم از دولت یا شهرداری، فقط دارای یک بودجه باشد، یعنی کلیه عواید و مخارج شهرداری در یک صورت نوشته شود وبرای تصویب به شورای اسلامی شهر تقدیم گردد.در غیر این صورت، تعدد صورتهای بودجه اجرای تعادل و نظارت و جامعیت را مشکل خواهد ساخت.

  اصل تعادل بودجه

بموجب این اصل تهیه و تنظیم بودجه در شهرداریها به طریقی صورت خواهد گرفت که همواره بین درآمد و هزینه های پیش بینی شده توازن برقرار باشد.ممکن است درآمد شهرداری متأثر از شرایط گوناگون اقتصادی، اجتماعی و مالی، که شرح آن خواهد آمد، گاهی کمتر از هزینه های آن برآوردشود در این صورت، شهرداری با کسر بودجه مواجه گردد.این کسر بودجه در شهرداریها به میزان متعارف و معقول قابل قبول است ولی بیش از حد متعارف آن نامعقول وغیر قابل قبول می باشد.لذا برقراری اصل تعادل بودجه لازم است نخست سقف درآمد و سایر منابع تأمین  اعتبار شهرداریها  برای  یک  سال  مالی  مشخص و سپس بر اساس  آن  درآمدها،   هزینه ها برآورد و تعیین گردد.

 

اصل جامعیت بودجه

بنابر اصل جامعیت که آن را اصل کاملیت بودجه نیز نامیده اند، لازم است کلیه درآمدها بدون هیچگونه دخل و تصرفی و به طور ناخالص در بودجه شهرداری منعکس گردد.قانون و مقررات مالی شهرداریها برای اصل جامعیت، اهمیت قابل توجهی قائل گردیده و ضمن تأکید بر اصل «تمرکز عایدات» ماده 37 آیین نامه مالی شهرداریها مصوب تیرماه 1346، مقرر می دارد: «استفاده از وجوه حاصله از درآمدها قبل از منظور داشتن آنها به حساب قطعی درآمد(خزانه عمومی شهرداری) به  هر عنوان بطور علی الحساب و یا برای پرداخت هزینه های ضروری ممنوع است»بدین ترتیب، در هنگام تهیه و تنظیم بودجه هیچ یک از اقلام درآمد و هزینه در شهرداری تهاتر نخواهد شد و در اجرای بودجه نیز کلیه عوارض وصولی و هزینه های انجام شده به تفکیک طبقه بندی و بطور جداگانه تحت سرفصل مربوطه منظور می گردد.

اصل تقدم درآمد بر هزینه

نیاز بشر و جوامع بشری نامحدود ولی منابع تأمین کننده این نیازها محدود بوده و به عوامل مختلف اقتصادی و اجتماعی بستگی دارد.لذا عقل سلیم، دید باز و حسن تدبیر چنین حکم می کند که قبل از هرگونه تصمیم گیری برای برنامه ریزی به منظور اجرای فعالیتهای جاری و طرح های عمرانی، ابتدا توان مالی وظرفیت اقتصادی جامعه  شهری  برای دستیابی به منابع  مالی  کافی  شناسایی  و سپس برای  هر یک  از  وظایف  و  برنامه های

پیش بینی شده، برنامه ریزی شود، سپس سقف بودجه برای دستگاههای ذیربط شهرداری مشخص وابلاغ گردد تا عملاً در اجرای بودجه وقفه ای ایجاد نگردد.

 اصل تخمینی درآمد

درآمد در بودجه شهرداری رقمی تخمینی است.تخمین، برآورد کردن وزن یا اندازه از روی حدس و گمان در فرهنگ سازی معنی شده است.لذا تخمین امری نسبی تلقی می گرددو از دیدگاه کارشناسان احتمالاً با اندازه ها و مبالغ متفاوتی ارزیابی و شناسایی خواهد شد. درآمد پیش بینی شده نیز از جمله اقلام تخمینی بوده و در عمل ممکن است بیشتر و یا کمتر از میزان برآورد شده تحقق یابد. بدیهی است وصول درآمد کمتر از رقم منظور شده در بودجه نیاز به دلایل توجیهی از طرف مسئولان دارد. به موجب ماده 30 آئین نامه مالی شهرداری مصوب تیرماه 1346، هر شهرداری دارای تعرفه ای خواهد بود که در آن انواع عوارض و بهای خدمات و سایر درآمدهایی که بوسیله شهرداری و مؤسسات تابعه آن وصول یا تحویل می شود، درج و هر نوع عوارض یا بهای خدمات جدیدی که وضع و تصویب می گردد یا تغییری که در نرخ آنها صورت می گیرد، در تعرفه مذکور منعکس می شود.     

اصل تحدیدی بودن هزینه

ایجاد دین بر ذمه شهرداری بدون وجود اعتبار، برای مجریان بودجه جرم محسوب می گردد. این پیام « اصل تحدیدی بودن بودجه» است. به موجب ماده 79 قانون شهرداریها مصوب تیرماه 1334، کلیه پرداختهای شهرداری در حدود بودجه مصوب با اسناد مثبت و با رعایت مقررات آیین نامه مالی انجام خواهد شد. این اسناد باید به امضای مدیر مالی و شهردار که ذیحساب خواهند بود، یا قائم مقام آنان که مورد قبول شورای اسلامی شهر، باشد برسد.بعبارت دیگر، هر گونه پرداخت فقط در حدود اعتبارات تصویب شده جایز است و تجاوز از آن ممنوع می باشد.این ممنوعیت شامل کلیه فعالیتهای جاری و طرحهای عمرانی در قالب وظایف مربوطه خواهد بود و شامل مواد هزینه در قالب فصول هزینه نیز می گردد.

اصل انعطاف پذیری بودجه

بموجب « اصل تحدیدی  بودن  هزینه » تعهدات  شهرداری  در صورت  وجود  اعتبار برابر مقررات  پرداخت

 می گردد.تعهدات شهرداری از اعتبارات تصویب شده در بودجه نباید تجاوز نماید و تجاوز از آن خلاف قانون است.دیگر اینکه اعتبارات مصوب جنبه کلی داشته و شهرداری برای حسن اجرای وظایف و برخورداری از آزادی در اعمال مدیریت بودجه ای اختیارات قانونی دارد و باید دارای این اختیارات باشد تا بتواند در جهت سیاستها و هدف کلی تغییراتی در چارچوب مصوب در بودجه بدهد.

بدیهی است هر قدر هم درآمدها و هزینه های برآورد شده در بودجه بر اساس معیارهای فنی و علمی و بر طبق اطلاعات دقیق آماری و به وسیله کارشناسان با تجربه و مطلع تهیه و تنظیم شده باشد، در اثر حوادث غیر قابل پیش بینی نمی توان انتظار داشت در عمل اعتبار مصوب با هزینه های قطعی بطور کامل برابر و منطبق گردد.

اصل تخصیص بودجه

بموجب این اصل کلیه ارقام مندرج در بودجه به شکلی که مقرر شده است باید وصول ویا مصرف شود.بعبارت دیگر، هر وجهی در محل خود باید مصرف شود؛ یعنی اعتبارات شهرداری برای فعالیت جاری و طرح عمرانی به تصویب رسیده و باید این اعتبارات مصوب برای همان فعالیتها و طرح و پروژه های نام برده شده مصرف گردد.

ماده 68 قانون شهرداری مصوب تیرماه 1334، در مورد تخصیص اعتبار چنین مقرر می دارد:

«بودجه و تخصیص اعتبارات شهرداری به استثنای موارد مطروحه در ماده فوق براساس تقسیماتی خواهد بود که با توجه به احتیاجات و مقتضیات محل به پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر رسیده باشد و در هر صورت میزان اعتبارات عمرانی نباید از چهل درصد بودجه سالانه کمتر باشد.

اصل عدم تخصیص

بموجب اصل تخصیص بودجه اعتبارات پیش بینی شده در بودجه شهرداریها برای اجرای برنامه های عمرانی و فعالیتهای جاری تخصیص یافته است و باید در اجرای همان برنامه ها و فعالیتها هزینه گردد.اصل انعطاف پذیری بودجه تعدیل کننده این اعتبارات است؛ زیرا در عمل احتمال جابجایی و اصلاح اعتبارات وجود دارد و بعضاً ضروری و غیر قابل اجتناب خواهد بود.اصل عدم تخصیص بودجه یعنی اصلی که بر طبق آن اقلام خرج از محل درآمدهای عمومی تأمین میشود.طبق این اصل هیچ درآمدی برای خرج بخصوصی در نظر گرفته نمیشود.بعبارت دیگر، طبق اصل عدم تخصیص، درآمدها بدون توجه به مأخذشان برای تأمین مالی هزینه های عمومی بکار می روند.

  اصل شاملیت بودجه یا تفصیل بودجه

همان طور که از معنی و مفهوم اصل شاملیت بودجه مستفاد می گردد، مطالب مندرج در بودجه باید مفصل و شفاف بوده و از زوایا و دیدگاههای مختلف شرح و بسط داده شود.بودجه باید فراگیر و شامل تمامی وظایف مختلف و برنامه های شهرداری باشد.فصول هزینه در قالب فعالیتهای جاری و پروژه ها در قالب طرحهای عمرانی دیده شود و در تهیه بودجه مواد هزینه همراه با ریز مواد و حتی جزء مواد در بودجه منظور گردد.

بنابر اصل «شاملیت بودجه» شهردار و مسئول امور مالی شهرداری و معاونت برنامه ریزی و توسعه به همراه شورای هماهنگی بودجه ، بموجب ماده 46 آیین نامه مالی شهرداری، مسئولیت تنظیم بودجه را بعهده دارند و باید بودجه را بصورت ریز و به تفصیل تهیه و تنظیم و به شورای اسلامی شهر ارائه نمایند و نیز برای آگاهی عموم اعلام دارند.

  اصل وضوح

این اصل بر شفاف و روشن بودن بودجه تأکید دارد تا مردم و نمایندگان آنها بتواند بودجه پیشنهادی شهرداری را مورد مداقه قرار دهند.

  اصل قانونی بودن درآمد و هزینه

بموجب این اصل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار در بودجه شهرداری مجوزی برای وصول از اشخاص تلقی نمی گردد و در هر مورد احتیاج به مجوز قانونی دارد و به همین ترتیب وجود اعتبار در بودجه شهرداری به خودی خود برای اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی ایجاد حق نمی کند و استفاده از اعتبارات باید با رعایت مقررات مربوط به خود صورت گیرد.

  اصل مسئولیت

به موجب این اصل، مسئولیت هر یک از مقامات و مأموران شهرداری در مورد وظایف مربوطه در مراحل مختلف جریان بودجه باید به طور روشن و صریح تعیین گردد. اگر ترکیب اساسی سازمان صحیح و منطقی باشد، تعیین مسئولیت در مورد تنظیم برآوردها و کنترل و اجرای بودجه آسان خواهد شد. در مورد فرآیند بودجه و مراحل چهارگانه بودجه (مرحله تهیه و تنظیم بودجه، تصویب بودجه، اجرای بودجه، کنترل و نظارت بودجه) و مستندات قانونی آن به طور مشروح در این جزوه بحث خواهد شد و مسئولیت تهیه و تنظیم، تصویب، اجرا و کنترل و نظارت قانونی هر یک از گروهها شناخته و هر یک با استناد به قانون شهرداری به تفصیل بیان می گردد.

 اصل تنظیم بودجه بر مبنای عملیات

این اصل اشاره به نکته مهمی دارد و آن این است که بودجه ها بر مبنای فعالیت و عملیات دستگاههای مختلف تهیه شود.زیرا تهیه بودجه بر مبنای سنوات گذشته و نیز بر مبنای چانه زنی، دور شدن از توجه به واقعیتها وتوانهای موجود دستگاههای اجرایی بوده و در عمل باعث می شود اولویت تهیه برنامه ها با مشکل مواجه شود.

  اصل تفکیک هزینه های مستمر از غیر مستمر

یکی از اصولی که قانون و مقررات مالی شهرداری به آن عنایت خاص مبذول داشته است، تفکیک هزینه ها به هزینه مستمر و هزینه های غیرمستمر می باشد.قیمت تمام شده دارایی های مصرف شده برای کسب خدمات جاری را هزینه های جاری و قیمت تمام شده دارایی مصرف شده برای کسب خدمات آتی را هزینه های غیرمستمر یا هزینه عمرانی (هزینه های سرمایه ای) نامیده اند.

ماده 68 قانون شهرداریها سقف هزینه های غیر مستمر یا عمرانی را 40 درصد بودجه شهرداری و هزینه جاری شامل وظایف خدمات اداری و وظایف خدمات شهری را 60 درصد از کل بودجه تعیین نموده است.اگرچه در سالهای اخیر شهرداری تبریز با اجرای برنامه صرفه جوئی اعداد فوق را تقریباً به صورت برعکس عمل می نماید.

فصل دوم

 طبقه بندی بودجه در نظام مالی شهرداری های ایران

بموجب دستورالعمل "طرز تنظیم بودجه و تفریغ بودجه شهرداریها" که در اجرای ماده 25 آیین نامه های شهرداری مصوب تیرماه 1346 بوسیله وزارت کشور تهیه و به کلیه شهرداریها ابلاغ شده است، شهرداریهای کشور درحال حاضر از نظام بودجه ریزی برنامه ای برخوردار می باشند.

بودجه برنامه ای به بودجه ای اطلاق می گردد که هزینه ها بر مبنای وظایف، برنامه ها و فعالیت و طرحهای شهرداری  برآورد  می شود ؛ از این رو مهم ترین مسأله  در  بودجه  برنامه ای  طبقه بندی  جامع  و  مانع  وظایف،

برنامه ها و فعالیتهای مزبور می باشد.

مفاهیم، کاربرد و طبقه بندی بودجه شهرداری

تمدن امروزی دنیا، تمدن شهری است. مراکز صنعت، بازرگانی، علم و فرهنگ دنیا و همچنین، مؤسسات بزرگ پولی و مالی در شهرها واقع شده است. با توجه به مشکلات ازدیاد جمعیت شهرها، تغییرات علمی، اقتصادی، اجتماعی و فشار شدید مردم برای دریافت انواع متعدد خدمات عمومی از بزرگ ترین مشکلات دنیای امروز و شهرنشینی است.

در چنین شرایطی ایجاد سازمانی بنام شهرداری عالی ترین تدبیری است که از طرف دنیای متمدن برای پاسخگویی به نیازمندیها و توقعات بی شمار ساکنان شهرها اندیشیده شده است.

قانون وظایف متعدد و متنوعی به عهده این نهاد گذاشته و مردم نیز انجام این وظایف را به نحو احسن خواستارند. در رأس سازمان هر شهرداری فردی بنام شهردار یا قائم مقام او وجود دارد که مسئول برنامه، سازماندهی، تأمین وسایل کار و بالاخره ایجاد هماهنگی و راه اندازی دستگاه اداری شهرداری در جهت خواسته ها و منافع مردم است. در وضعیت کنونی شهرها تنها "طبقه بندی مواد هزینه" در قالب بودجه متداول و نشان دادن مقدار و منبع خدمات و کالاهای خریداری شده نمی تواند به نیازهای بی حد شهروندان و نمایندگان شورای اسلامی شهر پاسخ دهد و آنان را در سیاست سازی و تصمیم گیری و اعمال مدیریت شهری رهنمون شود؛ بنابراین، بودجه شهرداری باید به شکلی باشد که هر یک از عوامل اساسی در تنظیم بودجه، یعنی درآمدها وهزینه ها، بدرستی بیان شده و خصوصیات و ویژگیهای هر یک از منابع درآمد و هزینه ها و مقایسه میان آنها امکان پذیر باشد. اینجاست که «طبقه بندی بودجه ای» به یاری می شتابد و اطلاعات لازم را برای مشاهده و بررسی عملیات شهرداری شناسایی کرده، شکل و محتوای آن را برای تجزیه و استنتاج آماده و قابل درک و فهم می سازد.

اصول، مفاهیم و کاربرد «طبقه بندی بودجه» شهرداری همان اصول و مفاهیمی است که در بودجه عمومی وجود دارد. 

بنابراین، بودجه شهرداری که می تواند آیینه تمام نمایی از عملیات و فعالیت های شهرداری باشد به شرح زیر طبقه بندی شده است:

1-    طبقه بندی عملیات: که در آن وظایف شهرداری را طبق قانون شناسایی کرده، آنها را در قالب وظیفه گروه بندی میکند و سپس در قالب کوچکتری از آن برای شهرداری «برنامه» می چیند و «فعالیت» و «طرح» میسازد.

2- طبقه بندی درآمد: در این طبقه بندی درآمدهای شهرداری در گروههای کلی و جزئی- به نحوی که پیش بینی و تصمیم گیری در مورد آنها ساده شود-دسته بندی می شود.

2-    طبقه بندی هزینه: در این طبقه بندی هزینه های جاری از هزینه های سرمایه ای و خرید کالاها از خرید خدمات جدا می شود و یک نظام نوین حسابداری منطبق با اصول متداول و پذیرفته شده حسابداری برای بهبود اجرای بودجه و تجزیه وتحلیل اقتصادی استقرار می یابد.

3-     طبقه بندی سازمانی: مناطق شهرداری، سازمانها و شرکتها و مؤسسات انتفاعی وابسته به شهرداری با توجه به هدفهای آنها در گروههای مشابه در این طبقه بندی جای گرفته اند.

4-     طبقه بندی اقتصادی: در مراحل پیشرفته تری از نظام بودجه ای برای تجزیه و تحلیل اقتصادی عملیات شهرداری و دولت و راهنمایی در برنامه ریزی و تصمیم گیری طبقه بندی اقتصادی نیز انجام می شود. این طبقه بندی  در بودجه ریزی  شهرداری و در  دستورالعمل های  صادره  از  طرف  وزارت  کشور  ملاحظه

 نمی گردد.

هدفهای طبقه بندی در بودجه شهرداریها   

تفکیک وظایف، برنامه ها، درآمدها و هزینه ها و بطور کلی عملیات مختلف شهرداری برنامه ریزی و تصمیم گیری را تسهیل میکند. از طرفی طبقه بندی بودجه ای در بهبود مدیریت نیز مؤثر است، زیرا مجریان برنامه ها باید از حجم کارها و مسئولیتهای محوله ومیزان منابع مالی برای انجام آن وظایف آگاهی داشته باشند. این امر موجب می گردد در هنگام اجرای بودجه و انجام برنامه ها نهایت کوشش به عمل آید تا با صرف حداقل هزینه، حداکثر فایده، عاید جامعه شهری شود. طبقه بندی بودجه ای از یک سو تشخیص و تعیین حدود وظایف و مسئولیتها را آسان می سازد و از سوی دیگر، چون کارایی در مصرف اعتبارات اجرای بهتر و مؤثرتر بودجه را دربردارد، مقایسه کارایی را آسان می کند.

هدفهای طبقه بندی بودجه شهرداریها را می توان به شرح زیر خلاصه نمود:

-        تسهیل در برنامه ریزی و تصمیم گیری

-        بهبود مدیریت شهری

-        اصلاح سیستم و بهبود روشها

-        تسهیل کنترل و نظارت بر عملکرد شهرداری

-        تخصیص مطلوب منابع

-        تجزیه و تحلیل تأثیرات اقتصادی حاصل از اجرای بودجه شهرداریها بر اقتصاد ملی و شهری

انواع طبقه بندی بودجه در شهرداریها

بودجه شهرداریها در شکل نوین خود به شرح زیر طبقه بندی می گردد:

-        طبقه بندی عملیات

-        طبقه بندی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار

-         طبقه بندی هزینه ها

-        طبقه بندی کسری بودجه

-        طبقه بندی سازمانی

-        طبقه بندی اقتصادی

طبقه بندی عملیات

بودجه متداول، بودجه پیشین شهرداریهای ایران است. در بودجه متداول هزینه های شهرداری به تفکیک فصول و مواد هزینه برآورد می شود. (مانند هزینه های جاری که به موادی چون حقوق، دستمزد، سوخت، اجاره و غیره تقسیم می شود و یا هزینه های سرمایه ای که شامل هزینه های مربوط به خرید زمین، ساختمان، ماشین آلات و غیره می گردد) و عملیاتی که اجرای آنها مورد نظر است در بودجه منعکس نمی گردد.

همزمان با تحول در نظام بودجه ریزی کشوری و تغییر بودجه متداول دولت به بودجه برنامه ای از طریق سازمان برنامه و بودجه وتهیه و تنظیم اولین بودجه برنامه ای ایران در قالب 144 برنامه، تحول قابل ملاحظه ای نیز در نظام بودجه ریزی شهرداریهای ایران به وجود آمد و وزارت کشور به موجب ماده 25 آیین نامه شهرداریها مصوب تیرماه سال 1346، دستورالعمل طرز تنظیم بودجه و تفریغ بودجه شهرداریها را مشتمل بر هشت فصل و بیست و شش  بند تصویب و جهت اجرا به کلیه شهرداریها ابلاغ نمود. در این دستورالعمل، بودجه شهرداریهای کشور به شکل بودجه برنامه ای عنوان شده است. تعاریفی که از وظایف، برنامه ها، فعالیتها و طرح شهرداری در این دستورالعمل آمده به شرح زیر است:

وظایف

وظایف مجموع کوششهای سازمان یافته شهرداری و واحدهای تابعه آن است که خدمات مشخصی را برای شهر در برمی گیرد. انجام هر وظیفه یک هدف اصلی برای شهرداری محسوب می شود. هر وظیفه شامل چند برنامه و هر برنامه مشتمل بر چند فعالیت یا طرح می باشد که بالاترین سطح طبقه بندی عملیات شهرداری است. بعبارت دیگر، می توان گفت «وظیفه عبارتست از گروه اصلی کوشش های سازمان یافته شهرداری که خدمات معینی را که برای جامعه شهری انجام می گیرد، مشخص می سازد، مانند وظیفه خدمات شهری، وظیفه عمران شهری و وظیفه خدمات اداری.

عناوین وظایف شهرداری ها

-        وظایف نهادی

-        وظایف ضابطه ای

-        وظایف خدماتی

-         وظایف عمرانی

 

 

طبقه بندی بر حسب وظایف

این طبقه بندی اطلاعات مفید و مورد نیاز درباره هدفها و هزینه انجام آنها را در اختیار می گذارد و به این ترتیب، تنظیم و تجدید نظر در سیاستها و هدفها و تصمیم گیری درباره آنها را در شورای اسلامی شهر و سطوح بالای شهرداری آسان می سازد.

طبقه بندی بر حسب برنامه

همان گونه که در تعریف وظیفه گفته شد هر وظیفه شامل چند برنامه و هر برنامه مشتمل بر چند فعالیت میباشد. برنامه سطح بعدی فعالیتهای شهرداری است که برای انجام مسئولیتهای داخل یک وظیفه به آن محول شده است. شکی نیست که طبقه بندی هزینه های بودجه بر حسب وظایف بهترین نوع نمایش هزینه ها برای اطلاع مردم از چگونگی تقسیم هزینه های عمومی بین مقاصد وسیع شهرداری است. برنامه از نظر کارشناسان بودجه دولتی به گروه کلی از عملیاتی اطلاق می گردد که «حاصل کار مشخص دارد» و بوسیله دستگاههای دولتی انجام می شود. بنابراین، هر یک از دستگاههای دولتی عموماً بخشی از عملیات را انجام می دهند و به ندرت تمام عملیات یک برنامه مستقلاً به دستگاهی واگذار می گردد. این تعریف برای مناطقی از شهرداری که بودجه آنها بصورت غیر متمرکز عمل می شود، مصداق دارد.

 

فصل سوم

 مراحل انجام بودجه در شهرداری

برای اینکه بتوانیم بودجه و بودجه نویسی در شهرداریها را از آغاز، یعنی از زمان تهیه و تنظیم، تا فرجام یعنی تا پایان اجرا به نحوی روشن و ساده مطالعه و بررسی کنیم، باید آن را بر اساس ضوابط و اصول بودجه نویسی و به روش مرسوم و متداول به چهار مرحله زیر تقسیم نماییم:

1-    مرحله تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه

2-    مرحله تصویب بودجه

3-    مرحله اجرا بودجه

4-    مرحله کنترل و نظارت و تفریغ بودجه

انجام مرحله اول و سوم، یعنی اجرا و نیز پیشنهاد بودجه، مستقلاً از اختیارات قوه مجریه شهرداری می باشد و به استناد ماده 26 آیین نامه مالی شهرداریها مصوب تیرماه 1346، مسئولیت تنظیم بودجه شهرداری و مراقبت در حسن اجرای آن و همچنین تنظیم تفریغ بودجه بر عهده شهردار و مسئول امور مالی است (معاونت برنامه ریزی و توسعه به همراه شورای هماهنگی بودجه بسته به وضع تشکیلات شهرداری)

همچنین، مرحله دوم و چهارم که مرحله تصویب و نظارت بر حسن اجرای بودجه نامیده می شود، از جمله اختیارات شورای اسلامی شهر می باشد.

 

فصل چهارم تشکیل «مدیریت برنامه و بودجه» در شهرداریها

بموجب دستورالعمل وزارت کشور که در اجرای ماده 25 آیین نامه مالی شهرداری تنظیم و به کلیه شهرداریها ابلاغ شده است در صورتی که تشکیلات خاصی (معاونت برنامه ریزی و توسعه (مدیریت برنامه و بودجه) به همراه شورای هماهنگی بودجه) غیر از مسئول امور مالی برای تنظیم بودجه تعیین شده باشد، آن مجموعه مکلف است پس از جمع آوری فرمهای بودجه پیشنهادی از طرف واحدهای سازمانی تابعه شهرداری آنها را تلفیق و هماهنگ نموده، بودجه متعادل شهرداری را تنظیم کند و برای رسیدگی حداکثر تا پانزده آذر در اختیار شهردار و مدیر امور مالی شهرداری قرار دهد و با آنها در بررسی و جرح و تعدیل و تکمیل بودجه همکاری نماید.

مدیریت بودجه شهرداری برای انجام مقاصد ذیل باید با واحدهای زیر در شهرداری در ارتباط باشد:

1-    ارتباط با معاونت برنامه ریزی: برای به دست آوردن اطلاعات لازم در مورد هدفها و سیاستهای شهرداری و تشریک مساعی در مورد برآورد بودجه

2-    ارتباط با دفتر برنامه و بودجه سازمان شهرداریهای کشور: تشریک مساعی برای استقرار روشهای نوین بودجه ای برای ایجاد کارایی بیشتر در شهرداری، همکاری در طبقه بندی بودجه

3-    ارتباط با واحد کارگزینی: جهت تهیه آمارها و اطلاعات لازم در مورد تعداد کارکنان و تغییر در میزان حقوق

4-    ارتباط با واحد حسابداری: برای بدست آوردن ارقام تعهدات و هزینه های قطعی شده و تعهداتی که در سال بعد باید انجام شوند و ابلاغ تخصیص اعتبارات لازم

5-    ارتباط با واحدهای اجرایی شهرداری: در روشهای نوین بودجه بندی پیشنهادهای بودجه باید از کوچک ترین واحد خدمت ( unit-per forming) در دستگاه آغاز شود.

6-    ارتباط با شهردار: پس از رسیدگی به بودجه پیشنهادی تمام واحدهای شهرداری و مناطق و سازمانهای وابسته «معاونت برنامه ریزی و توسعه» در شهرداری باید پیش نویس بودجه جامع شهرداری را تهیه و همراه گزارش خود در «شورای هماهنگی بودجه» که به ریاست شهردار و شرکت کلیه معاونان و شهرداران مناطق و رؤسا و سازمانهای وابسته تشکیل می شود، مطرح کند.

    چنانچه  « شورای  هماهنگی  بودجه »  با نظر شهرداری  برای  تأمین  تعادل بودجه  ناگزیر باشد قسمتی از

برنامه ها، فعالیتهاو طرحها را حذف یا محدود نماید، باید موضوع را در گزارش بودجه که همراه بودجه برای تصویب به شورای اسلامی شهر تسلیم می شود، توضیح دهد.

7-    ارتباط با شورای اسلامی شهر: معاونت برنامه ریزی و توسعه به همراه معاونین شهردار دفاع از بودجه پیشنهادی شهرداری را در برابر شورای اسلامی شهر بر عهده خواهد داشت، به این جهت در جلسات رسیدگی به بودجه در شورا حضور یافته و وظیفه اصلی توضیح و توجیه ارقام بودجه را انجام می دهد.

اصول و وظایف مدیریت بودجه:

-        معاونت برنامه ریزی و توسعه شهرداری مغز اندیشمند دستگاه برای آینده نگری و برنامه ریزی است.

-        معاونت برنامه ریزی و توسعه شهرداری باید با مدیران و رؤسای واحدها در داخل شهرداری در تهیه و تنظیم بودجه همکاری و تشریک مساعی کند.

-        معاونت برنامه ریزی و توسعه شهرداری عهده دار جمع آوری بودجه های پیشنهاد شده از سوی واحدهای داخل شهرداری و بررسی برنامه ها و اعتبارات آنهاست. این وظیفه را معاونت برنامه ریزی و توسعه به نمایندگی از جانب شهردار انجام می دهد.

-        معاونت برنامه ریزی و توسعه باید بودجه های پیشنهاد شده را در قالب هدفها و خط مشیهای شهرداری به ترتیبی که از جانب شهردار یا مدیران مناطق و سازمانهای وابسته معین ومشخص شده است-تلفیق و تنظیم کرده و پس از تصویب ستاد هماهنگی بودجه شهرداری با امضاء شهردار به شورای اسلامی شهر ارسال نماید.

-        دفاع از بودجه پیشنهاد شده شهرداری در هر یک از سطوح به عهده معاونت برنامه ریزی و توسعه است.

-        پس از تصویب بودجه، بودجه هر یک از واحدها (مناطق و سازمانهای وابسته به شهرداری) که از جهتی آن را بودجه نیز می نامند- باید توسط معاونت برنامه ریزی و توسعه و با امضاء شهردار ابلاغ شود.

-        تخصیص اعتبار برای برقراری موازنه میان دریافتها و پرداختها و نظارت بر پیشرفت عملیات نیز از وظایف معاونت برنامه ریزی و توسعه می باشد.

-        معاونت برنامه ریزی و توسعه وظیفه نظارت بر اجرای بودجه را نیز بر عهده دارد. این وظیفه از طریق مراقبت در نحوه مصرف اعتبارات و تشخیص میزان پیشرفت عملیات در هر یک از واحدها انجام می گیرد.

-        بررسی و مطالعه مسائل مالی و بودجه ای شهرداری و اظهار نظر در مورد آنها نیز به عهده معاونت برنامه ریزی و توسعه است.

-        در نهایت- و مهم تر از همه- وظیفه اصلی معاونت برنامه ریزی و توسعه این است که طرز تفکر «برنامه ای» را در واحدها رواج دهد و مدیران ومسئولان واحدها را در کاربرد بودجه به عنوان مهم ترین ابزار مدیریت رهنمون گردد.همچنین، در ایجاد و استقرار روشهای نوین تهیه و تنظیم بودجه و اجرای آن از قبیل تعیین هزینه واحدها، به دست آوردن و ساختن فرمها واستانداردها، تجزیه و تحلیل هزینه ها و سنجش میزان عملیات، واحدهای داخلی شهرداری را یاری نماید.

فرآیند تهیه، تنظیم و پیشنهاد بودجه

تهیه، تنظیم و پیشنهاد بودجه در شهرداری مهم ترین، اساسی ترین، فنی ترین و تخصصی ترین مرحله از مراحل چهارگانه بودجه ریزی می باشد.این مرحله را می توان به پنج فعالیت طبقه بندی نمود:

-        تصویب دستورالعمل بودجه

-        صدور بخشنامه بودجه

-        پیش بینی مقدماتی بودجه

-        پیش بینی درآمدها و برآورد هزینه ها

-        طرح و بررسی بودجه پیشنهادی در شورای هماهنگی بودجه شهرداری

(فعالیت اول و دوم بر عهده وزارت کشور و فعالیتهای سوم وچهارم و پنجم از وظایف و اختیارات قانونی شهرداری می باشد.)

پیش بینی مقدماتی بودجه

در عرف بودجه نویسی «پیش بینی مقدماتی بودجه » مرسوم است. مراد از پیش بینی مقدماتی بودجه مشخص نمودن استعداد مالی شهرداری از لحاظ کسب درآمدها و پرداخت هزینه ها در قالب وظایف، برنامه، فعالیت و طرحهای مورد نظر است و اینکه شهرداری بودجه خود را به چه ترتیب و در چه حد و حجمی از اعتبارات و عملیات باید پیشنهاد کند تا چشم اندازی کلی از وضعیت بودجه در سال آتی ارائه گردد.

پیش بینی مقدماتی بودجه بوسیله معاونت برنامه ریزی و توسعه در شهرداری و با همکاری معاونت اداری و مالی و مدیریت درآمد و اداره حسابداری و سایر واحدهای شهرداری حسب مورد صورت خواهد گرفت. تخمین درآمد توسط مدیریت درآمد در شهرداریها بر اساس عملکرد شش ماهه آخر سال قبل و شش ماه سال جاری انجام می شود.پیش بینی مقدماتی بودجه صرفاً به منظور تهیه آمار و اطلاعات مالی مورد نیاز  برای تنظیم بودجه شهرداری انجام می شود.

بدین ترتیب، می توان گفت هدف از پیش بینی مقدماتی بودجه آن است که پیش از شروع به تهیه و بررسی بودجه وضع کلی درآمدها و هزینه های شهرداری و برنامه ها و عملیات آن در سال بودجه روشن شود تا با توجه به سیاست های کلی شهرداری اولویت هر یک از برنامه ها و عملیات پیشنهاد شده مشخص و برای اعتبارات مورد نیاز آنها سطح و حجم واحدی تعیین شود.

پیش بینی درآمدها و برآورد هزینه ها

بودجه یا صورت دخل و خرج شهرداری که برای مدت معینی پیش بینی یا برآورد می گردد، همواره حول دو محور اصلی و اساسی، یک پیش بینی درآمد و دیگری برآورد هزینه، می گردد. از گذشته تنظیم کنندگان بودجه و حتی تصویب کنندگان آن بر این باور بوده اند که بازده و وصول عوارض پیش بینی شده و نیز انجام هزینه ها در قالب برنامه، فعالیت یا طرحهای برآورد شده، در آینده به عوامل غیر قابل پیش بینی بستگی دارد که خارج از حدود پیش بینی و برآورد مالی است.

پیش بینی درآمد

-        در پیش بینی درآمد برای تهیه و تنظیم بودجه، مدیریت درآمد و وصول عوارض، اداره حسابداری و مدیریت مالی، مدیریت برنامه و بودجه و بالاخره خزانه داری شهرداری باید همکاری لازم را معمول دارند.

-        در پیش بینی درآمد باید اصل تقدم درآمد بر هزینه رعایت گردد. بموجب این اصل قبل از هر گونه اقدامی در بودجه ریزی، ابتدا درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار معین شده و پس از تجزیه وتحلیل کامل برنامه ها، در مرحله بعدی نسبت به تعیین حجم عملیات و هزینه های مورد نیاز هر برنامه در چهارچوب سقفهای معین پیش بینی های لازم انجام می شود.

-        برای وصول درآمدها و انجام هزینه های منظور در قانون بودجه همیشه باید مجوزی قانونی وجود داشته باشد. این در واقع خود یک اصل اساسی مالیه عمومی و بودجه است.

 

 

روشهای پیش بینی درآمد

در ابتدا باید به این نکته اشاره کرد که در هر مورد با توجه به وضع خاص اقتصادی کشور و برای هر یک از منابع درآمد ممکن است در یک زمان از چند روش از روشهای زیر برای حصول نتیجه صحیح تر استفاده شود.

-        روش سال ماقبل آخر (The rule of penultimate year)

در این روش که تا سال 1823 در فرانسه پیاده می شود، درآمد پیش بینی شده باید دقیقاً برابر درآمد قطعی سال ماقبل آخر باشد. مثلاً پیش بینی درآمد سال 1381 باید برابر درآمد قطعی سال 1379 باشد.

این روش دو مزیت دارد: یکی اینکه شهرداری نخواهد توانست ارقام درآمد را بنا به سیاست و میل خود پیش بینی نماید و دیگر آنکه، پیش بینی درآمد بر اساس مبالغی که قطعاً وصول شده است، تضمینی است برای حفظ تعادل بودجه.

این روش معایبی نیز دارد: نخست آنکه بین سال بودجه (مالی آینده) و بودجه ماقبل آخر، وصولی یکسال نادیده گرفته شده است. دوم اینکه، پیش بینی وصول بعضی از درآمدها که در دورانهای خاص اقتصادی دارای حساسیت بیشتری هستند (مانند عوارض بر اراضی، ساختمان و وسائط نقلیه) از سالی به سال دیگر ممکن است به تعداد فاحشی تغییر یابد. سوم آنکه، در این روش از صلاحیت و تجربه مدیران در پیش بینی درآمد استفاده نمی شود. چهارم اینکه، سایر عوامل مؤثر در پیش بینی درآمدها در نظر گرفته نمی شوند.

-        روش حد متوسط (method of Averages)

در این روش حد متوسط افزایش یا کاهش هر یک از انواع درآمدها را در دوره قبلی (سه تا پنج سال) بدست می آورند و سپس بر اساس آن، درآمد سال آینده را پیش بینی می کنند.

اگر میزان درآمد شهرداری بستگی زیادی به تغییر وضع اقتصادی داشته باشد، در مواقعی که اقتصاد کشور در حال توسعه و گسترش است، اتخاذ این روش به شهرداری اجازه می دهد که تا حد معقولی بر هزینه های خود بیفزاید و یا نرخهای مالیاتی را تا اندازه ای کاهش دهد تا بدین ترتیب «مازاد» بودجه افزایش قابل توجهی نشان ندهد.

-        روش پیش بینی مستقیم (method of direct valuation)

در این روش، کارشناسان با مطالعه و تجزیه و تحلیل گزارشهای اقتصادی، مبالغ وصول شده درآمد در سالهای قبل و سایر آمارها و اطلاعات، تأثیر عوامل گوناگون را بر هر یک از انواع درآمدها در مدت محدودی از زمان می سنجند وسپس با تکیه به تخصص و تجارب خویش به پیش بینی درآمد برای دوره آتی مبادرت می کنند.

-        روش سنجیده منظم (systematic method)

در این روش نوین که دارای تکنیک و فرمول های خاص است، پیش بینی درآمد بر اساس تجزیه و تحلیل همبستگیها و جمع آوری پرسشنامه های نمونه انجام می شود. در تجزیه و تحلیل همبستگیها، بستگی میان وصول عوارض و مالیاتها و منابع مختلف درآمد در طی دوره یا دوره های معین اقتصادی مورد مطالعه قرار میگیرد؛ و سپس  بر اساس آن  و  با توجه  به پیش بینی وضع  اقتصادی  کشور در  دوره  آتی ، میزان  درآمدها

پیش بینی می گردد.

روش پیش بینی درآمد در شهرداری

یکی از مقاصد مهم تنظیم برنامه های طویل المدت شهرداری تأمین تعادل بودجه و جلوگیری از تجاوز میزان هزینه بر درآمد است.

بودجه متعادل از نظر اجرای برنامه های طویل المدت نه تنها باعث تناسب بین ارقام هزینه و درآمد می گردد، بلکه مانع از آن خواهد شد که شهرداری برای آینده تعهداتی را بر عهده بگیرد که سبب وقفه در خدمات روزانه یا فلج شدن عملیات عادی سالیانه شهرداری گردد.

اولین اقدام در برآورد درآمدهای شهرداری، برای مدت طولانی، برآورد ارقام درآمد بر اساس منابع فعلی درآمد شهرداری است. کسب اطلاعات زیر برای تعیین ارقام درآمد شهرداری در آینده لازم است:

1.      تعیین جهت افزایش یا کاهش هر یک از منابع درآمد با توجه به وضع فعلی عوارض و مالیاتها.

2.      تعیین جهت افزایش یا کاهش هر یک از اقلام درآمد با تغییر نرخ هر یک از عوارض یا مالیاتها.

3.      انتخاب سیاست مالی بر اساس اطلاعات فوق و تناسب آن با برنامه هایی که اجرای آنها در آینده مورد نظر است.

دستورالعمل وزارت کشور روش پیش بینی درآمد را به تفکیک منابع مختلف، بر مبنای درآمد قطعی سه ماهه آخر سال قبل و وصولی نه ماهه اول سال جاری توصیه نموده است.

برآورد هزینه

پس از پیش بینی درآمد های شهرداری، سقف اعتباری شهرداری برای بودجه ریزی مشخص می شود و شهرداری به این نتیجه خواهد رسید که بودجه خود را به چه ترتیب و در چه حد و سطح و حجمی از اعتبارات و عملیات باید پیشنهاد نماید تا بتواند به حداکثر اهداف نسبی خود برسد. بعبارت دیگر، قبل از شروع و آغاز تهیه و تنظیم بودجه حد و سطح هزینه شهرداری در حدود درآمدها باید تعیین و سقف بودجه برای برآورد هزینه و اعتبارات مربوطه شناسایی گردد. در این حالت انتخاب و تعیین الویت برنامه ها و عملیات مختلف بیشتر بر عهده شهردار خواهد بود تا سطوح بالای تصمیم گیری همچنین، یادآور می شود که بودجه و بودجه ریزی شهرداریها وسیله ای برای رسیدن به هدف است و خود به عنوان یک هدف تلقی نمی گردد.

    مفاهیم، کاربرد و تعاریف هزینه

از دیدگاه حسابداران، اقتصاد دانان و سایر افرادی که به نحوی با هزینه سروکار دارند، هزینه معنی و مفهوم خاص خود را دارد.

از دیدگاه حسابداران هزینه چنین تعریف شده است:

هزینه عبارت از کاهش ناخالص دارایی ها و یا افزایش ناخالص بدهی ها است که ناشی از فعالیت یک واحد تجاری بوده و سبب تغییر حقوق صاحبان سرمایه گردیده است و طبق اصول مورد قبول حسابداری شناسایی و اندازه گیری می شود.

از دیدگاه محاسبات عمومی هزینه چنین تعریف شده است:

هزینه، پرداخت هایی است که بطور قطعی به ذینفع در قبال تعهد یا تحت عنوان کمک یا عناوین مشابه، با رعایت قوانین و مقررات مربوط، صورت می گیرد.

در قانون و آیین نامه شهرداریها تعریف کامل و صریحی از هزینه  دیده نمی شود، ولی بطور ضمنی در ماده 38 آیین نامه مالی شهرداری ها مصوب 12/4/1346 درباره هزینه چنین آمده است:

صندوقدار یا کسی که پرداخت هزینه ها به او محول می شود، مکلف است در موقع پرداخت نسبت به هویت و اهلیت دریافت کننده وجه و صحت و اصالت امضای حواله دقتهای لازم را بعمل آورد و اسناد و امضایی که ذمه شهرداری را از دین بری سازد، از گیرنده وجه دریافت کند. بدین ترتیب، فرآیند هزینه در شهرداریها نیز همزمان با پرداخت هزینه منعقد و کامل شود.

تحقق هزینه

از جمله مواردی که باید قبل از هزینه بررسی شود «تحقق هزینه» است. انجام خدمتی برای شهرداری و یا انتقال مالکیت ملک یا کالایی به شهرداری، هزینه تحقق یافته تلقی می گردد که در آن صورت تعهد شهرداری مسجل خواهد شد.

بند الف از ماده 33 آیین نامه مالی شهرداریها مصوب 12/4/1346 در مورد تعهد چنین مقرر می دارد:

«ایجاد تعهد در حدود اعتبارات مصوب و مقررات  جاری و تحقق یافتن تعهد به این طریق که کار و خدمتی انجام شده یا اموالی به تصرف شهرداری درآمده و بدین وسیله دینی برای شهرداری ایجاد شده باشد. تحقق هزینه در رابطه با برآورد هزینه ها و تهیه و تنظیم بودجه از اهمیت خاصی برخوردار است.

ماهیت هزینه و انواع آن

هزینه از لحاظ ماهیت و نیز دوره حسابداری و گرایش به تغییر سطح فعالیت و همچنین ارتباط آنها با طرحهای عمرانی و فعالیتهای جاری و مقاصد برنامه ریزی و کنترل و بالاخره در تقسیم بندی اقتصادی و مالی به انواع زیر تقسیم شده است:

الف- هزینه های جاری و هزینه های سرمایه ای

ب- هزینه های انتقالی

ج- هزینه های مستمر و هزینه های غیر مستمر

د- هزینه های ثابت و هزینه های متغیر

ه- هزینه های عملیاتی و هزینه های غیر عملیاتی

و- هزینه های غیر مترقبه و غیر پیش بینی

ز- هزینه های نقدی و هزینه های غیر نقدی

ح- هزینه قابل کنترل و هزینه غیر قابل کنترل

الف- هزینه های جاری و هزینه های سرمایه ای

طبقه بندی هزینه ها باید به ترتیبی انجام گیرد که هزینه های جاری را جدا از هزینه های سرمایه ای نشان دهد. قیمت تمام شده دارایی مصرف شده برای ارائه خدمات در سال جاری را هزینه های جاری و قیمت تمام شده دارایی مصرف شده به منظور ارائه خدمات در دوره های آتی را هزینه های سرمایه ای می نامند.

در بودجه  شهرداری ها هزینه های پرسنلی و اداری منظور شده در وظایف خدمات اداری و خدمات شهری و نیز هزینه پروژه ها و طرحها اعم از انتفاعی و غیر انتفاعی منظور شده در وظیفه عمران شهری از جمله هزینه های سرمایه ای و عمرانی تلقی می گردد.

ب- هزینه های انتقالی یا کمک های بلاعوض

  هزینه های انتقالی هزینه هایی است که از طرف بودجه بلاعوض انجام می شود و پرداخت های شهرداری در حدود این دسته از هزینه ها از نظر سال مالی در مقابل هیچگونه کالا و خدمتی نیست.

هزینه های انتقالی به سه دسته قابل تقسیم است:

1-    هزینه های انتقالی اجتماعی که ممکن است فردی یا اجتماعی باشد، مانند پرداخت خسارت ناشی از سیل به نواحی خسارت دیده.

2-    هزینه های انتقالی مالی که ممکن است بابت بازپرداخت و یا پرداخت بهره وامها باشد.

3-    هزینه های انتقالی اقتصادی مربوط به کلیه پرداختهایی است که از نظر تأمین، قسمتی از هزینه های خدماتی و یا تولیدی را شامل می شود، مانند کمک به بهبود حمل و نقل شهری، اتوبوسرانی، تاکسیرانی، خط کشی معابر و غیره

ج- هزینه های مستمر و غیر مستمر

هزینه مستمر، چنانکه از اسم آن پیداست، مخارجی است که هر سال مرتباً تجدید می شود، مانند هزینه مربوط به خدمات اداری و پرسنلی و هزینه خدمات شهری و یا اجتماعی که هر سال بطور مداوم تکرار می گردد. در مقابل هزینه های مستمر، هزینه های غیرمستمر قرار دارد. مخارج غیرمستمر مخارجی هستند که در حدود فعالیت مالی شهرداری بطور منظم و مستمر هر سال بوجود نمی آیند. بلکه بطور غیر منظم در بودجه شهرداری وارد می شوند.

هزینه های مستمر که در بودجه شهرداریها برآورد می شود، برای سنه مالی قابل مصرف خواهد بود، ولی اعتبارات غیر مستمر ممکن است برای یک سال یا بیشتر برآورد و رقم خرج آن ممکن است بالسویه یا به هر ترتیبی لازم باشد در بودجه های سنوات مربوط، بدون اینکه تصویب آن در هر مرتبه لازم گردد، برآورد شود.

د- هزینه های ثابت و متغیر

کاربرد هزینه های ثابت و متغیر و حتی هزینه های نیمه متغیر زمانی مشهود است که شهرداری از روش بودجه عملیاتی پیروی نماید. در سیستم بودجه بندی بر حسب برنامه، وظایف عمومی در حدود وظایف شهرداری به برنامه هایی تقسیم می گردد (هزینه های ثابت به هزینه هایی اطلاق می شود که میزان آن با حجم فعالیت شهرداری تغییر نمی کند، ولی نرخ آن متغیر است و هزینه های متغیر به هزینه هایی گفته می شود که میزان آن با حجم فعالیت شهرداری تغییر نموده، ولی نرخ آن همواره ثابت باشد.)

ه- هزینه های عملیاتی و هزینه های غیر عملیاتی

کلیه هزینه هایی که شهرداری در اجرای وظایف قانونی خود به منظور رسیدن به اهداف سازمانی و اداری و عمرانی شهری از محل درآمد عمومی تأمین و پرداخت می کند، هزینه های عملیاتی و کلیه هزینه هایی که خارج از بودجه و برنامه های شهرداری تأمین و به مصرف هزینه های غیر عملیاتی می رسد، هزینه های غیر عملیاتی نامیده می شود.

و- هزینه های نقدی و هزینه های غیر نقدی

شهرداریها گاه به منظور پرداخت تعهدات خود اقدام به پرداختهای غیر نقدی می نمایند.اشخاصی که زمین یا ساختمان خود را جهت احداث خیابان یا توسعه معابر شهری در اختیار شهرداری قرار می دهند، بیشتر مایل اند به جای وجه نقد از اراضی معوض استفاده نمایند و شهرداریها نیز که کسب درآمد نقدی برایشان مشکل است به این شرایط و خواسته تمایل بیشتری نشان می دهند. انجام این گونه عوض و معوض از طرف شهرداری را می توان پرداخت غیرنقدی نامید.

ز- هزینه های غیر مترقبه و غیر قابل پیش بینی

اقلام غیر مترقبه به رویدادها و عملیاتی اطلاق می گردد که اولاً دارای ماهیتی غیرعادی بوده و ثانیاً نوع آنها غیر مکرر (غیر مستمر) باشد.

بنابراین، یک رویداد زمانی غیر مترقبه محسوب می گردد که هر دو ضابطه فوق را تواماً دارا باشد. (غیر عادی و غیر مستمر باشد)

اگر این رویدادها در مناطقی رخ دهند که استمرار آن مسبوق به سابقه باشد، اقلامی عادی محسوب می گردد و در این گونه مناطق و شهرها باید همواره اعتبارات لازم را در بودجه پیش بینی نمود و شهرداری در این مورد مسئولیت مستقیم دارد و نباید غافلگیری را بهانه نماید.

ح- هزینه های قابل کنترل و هزینه های غیر قابل کنترل

هزینه هایی که بر اساس حجم عملیات و واحد اندازه گیری برآورد شوند هزینه های قابل کنترل یا قابل سنجش نامیده می شوند و انحراف مساعد و یا نامساعد آنان بر حسب تعداد و حجم عملیات واحد اندازه گیری قابل کنترل، محاسبه و تجزیه و تحلیل است.

هزینه های غیر قابل کنترل یا غیر قابل سنجش به هزینه هایی اطلاق می گردد که عامل مقدار و حجم عملیات و یا واحد اندازه گیری را ندارند، این گونه هزینه ها به وسیله کارشناسان از طریق تخمین و اظهار نظر و قضاوت شناسایی و برآورد می شوند.

 

روشهای بودجه ریزی

بودجه از لحاظ برآورد هزینه ها و رسیدگی به آن همواره در کانون توجه کارشناسان و اشخاص ذینفع اعم از درون سازمانی یا برون سازمانی بوده و به همین دلیل در نحوه برآورد و روشهای برآورد هزینه پیشرفتهای قابل توجهی مشاهده می گردد.

در این میان سه روش بیشتر از سایر روشهای معمول شاخص و متمایز است:

1-    بودجه متداول  (praditional budget )

2-    بودجه برنامه ای  (program budget)

3-    بودجه عملیاتی  (performance budget)

لازم به تذکر است که تقسیم بندی بودجه به « متداول» و «برنامه ای» و «عملیاتی» روشی برای برآورد هزینه است، نه یک سیستم خاص بودجه بندی.

روش بودجه ریزی متداول

بودجه متداول به بودجه ای اطلاق می گردد که هزینه ها به تفکیک فصول و مواد هزینه برآورد می شود. در بودجه ریزی به روش متداول چون هزینه به تفکیک فصول و مواد هزینه برآورد می شود، هر قدر اعتبارات به مواد ریز بیشتری تقسیم شود، قابلیت انعطاف بودجه کاهش می یابد، زیرا نقل و انتقال اعتبارات از یک ماده به ماده دیگر داخل یک فصل و یا بین فصول مختلف بودجه معمولاً فقط تا میزان تعیین شده و تحت شرایط قانونی خاص امکان پذیر است.

روش بودجه ریزی برنامه ای

بودجه ریزی برنامه ای روشی است که به منظور تأمین هدفی معین هزینه ها بر اساس وظایف، طرحها و فعالیتها تنظیم می گردد. در این روش عملیات شهرداری بر اساس وظایف قانونی طبقه بندی شده، و در قالب هر وظیفه برنامه ها مشخص می گردد. در قالب هر برنامه نیز فعالیتها و طرحهای متنوع و غیر مشابه شناسایی می شود.

برآورد هزینه بر مبنای فعالیتهای مزبور به عمل می آید. هزینه هر برنامه یا فعالیت به تفکیک مواد هزینه برآورد می شود. برآوردهای مزبور در صورت امکان، باید به ارقام و آمار هزینه عملیات  متکی باشد. در همه حال یک برنامه برای امور عمومی «برنامه خدمات اداری» که به تمامی عملیات شهرداری مربوط می شود اختصاص داده خواهد شد.

بدین ترتیب، بودجه برنامه ای بودجه ای است که طبق آن هزینه بر مبنای وظایف، برنامه و فعالیتهای مختلف شهرداری در جهت هدفی مشخص برآورد می شود.

در بودجه برنامه ای اعتبارات هر یک از برنامه ها و فعالیتها و طرح در قالب فصول و مواد هزینه پیش بینی میگردد.

هماهنگی نظام حسابداری مالی شهرداری با روش بودجه ریزی برنامه ای مورد استفاده شهرداری باید رعایت و به آن توجه خاص شود، به ترتیبی که طبقه بندیهای بودجه مذکور عیناً باید در سرفصلهای حسابداری منعکس گردد. بعبارت دیگر هزینه ها و سرفصل حساب هزینه در هر شهرداری اولاً، باید به تفکیک برنامه ها و فعالیتها و طرحهای مورد اجرا در آن شهرداری صورت گیرد و ثانیاً، در داخل طبقه بندیهای مذکور به تفکیک و در قالب فصول و مواد هزینه هماهنگ گردد. بنابراین، بودجه برنامه ای به معنای واقعی کلمه زمانی مصداق پیدا می کند که دفاتر حسابداری نیز بر مبنای اعتبارات برنامه ها و فعالیتهای مختلف شهرداری تنظیم شود، بدین صورت که برای یک برنامه و یا فعالیت، اعتباری به تفکیک فصول و مواد هزینه به تصویب برسد که نقل و انتقال از آن به اعتبارات برنامه ها و فعالیتهای دیگر بدون طی تشریفات خاص امکان پذیر نباشد.

 

 

محاسبه هزینه در بودجه برنامه ای

در بودجه ریزی به روش برنامه ای ابتدا هدف یا اهداف شهرداری مشخص و به منظور نیل به این اهداف، وظایف قانونی شهرداری طبقه بندی و در قالب وظایف، برنامه های شهرداری شناسایی و در قالب هر برنامه هزینه های اجرای فعالیتها و یا طرح عمرانی بر اساس فصول و مواد داخل هر فصل برآورد می گردد. بدین ترتیب، در بودجه برنامه ای طبقه بندی بر حسب فصول و مواد هزینه مورد استفاده قرار می گیرد.

در شهرداریهایی که قسمتی از وظایف شهری به مناطق واگذار گردیده و بودجه مناطق به صورت غیر متمرکز تهیه و تنظیم می گردد، اتخاذ تصمیم در مورد کیفیت تفکیک وظایف، برنامه ها، فعالیتها و طرحها در هر شهرداری به عنوان «قالب» بودجه که مبنای تنظیم فرمهای بودجه قرار می گیرد با توافق رؤسای واحدهای سازمانی تابعه شهرداری و مسئول تنظیم بودجه شهرداری و تصویب شهردار و تأیید شورای اسلامی شهر انجام میگیرد و نتایج تقسیمات مذکور باید در بخشنامه بودجه که هر سال تهیه و با امضای شهردار به واحدهای سازمانی تابعه شهرداری ابلاغ می شود، منعکس شود. با توجه به شرحی که گذشت باید ضوابطی منطقی و قابل قبول برای برآود هزینه های هر فصل و مواد هزینه در داخل آن فصل در نظر گرفته شود.

در فصل چهارم از «دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه شهرداریها» که طی ابلاغیه شماره 32/3/19243- مورخ 2/9/1370 به کلیه شهرداریهای کشور ابلاغ شده است، در باب برآورد هزینه ها چنین آمده است:

اعتبار هزینه های اجرایی برنامه ها و فعالیتهای مختلف در دو بخش کلی «جاری» و «عمرانی» برآورد می شود که اعتبارات جاری به تأمین وظایف «خدمات اداری» و «خدمات شهری» و اعتبارات عمرانی به تأمین هزینه اجرای برنامه های هشت گانه وظیفه عمران شهری تخصیص می یابد.

 

اعتبارات جاری بودجه شده در فرآیند بودجه ریزی شهرداری

الف- هزینه های پرسنلی

ب‌-        هزینه های اداری

ج- هزینه های سرمایه ای

د-  هزینه های انتقالی

الف) هزینه های پرسنلی

فصل اول طبقه بندی هزینه ها، یعنی هزینه های پرسنلی شامل حقوق و دستمزد و مزایا و کمکها، همواره بر اساس قانون، مقررات و دستورالعملهای مالی و اداری و طی مراحلی قانونمند پرداخت می گردد. بنابراین، اینگونه هزینه ها بر اساس قانون و مقررات و دستورالعمل های مالی و ضوابط منطبق با قانون به راحتی قابل برآورد است.

برآورد اعتبار هزینه های پرسنلی به تفکیک مواد و ردیفهای هزینه در فرم شماره 3 که حاوی اطلاعات مربوط به تعداد پرسنل، ماههای خدمت و مبلغ اعتبار می باشد، که به تفکیک نوع استخدام کارکنان بر اساس لیستهای اسمی ضمیمه فرم شماره 3 در سه ستون «عملکرد قطعی سال قبل» «بودجه مصوب سال جاری» و «پیشنهاد برای سال بودجه» تکمیل می شود.

د- هزینه های اداری

برآورد اعتبار هزینه های اداری به تفکیک موادو ردیفهای هزینه برای سال بودجه با توجه به هزینه قطعی سال قبل و ارقام مصوب در بودجه سال جاری و ملحوظ داشتن نهایت صرفه جویی انجام می گیرد.

در صورت لزوم، پیش بینی افزایش اعتبار در هر یک از ردیفهای هزینه های اداری به مبالغ بیش از ده درصد اعتبار در بودجه سال جاری باید با گزارش توجیهی لازم ارائه گردد.

برآورد هزینه های اداری که معمولاً بین 25 تا 30 درصد از کل اعتبار را به خود اختصاص می دهد، به توصیه دستورالعمل وزارت کشور برای سال بودجه شهرداریها با توجه به هزینه قطعی سال قبل و ارقام مصوب در بودجه سال جاری و ملحوظ داشتن نهایت صرفه جویی سفارش شده است.

ج) هزینه های سرمایه ای

هزینه های سرمایه ای معمولاً در مورد دارائیهای فیزیکی با عمر مفید بیش از یکسال بکار می رود. که شامل بهبود سرمایه گذاریها و یا تجدید داراییهای فیزیکی که افزایش عمر مفید آنها را به دنبال داشته باشد نیز میگردد.

گاهی مواقع هزینه های سرمایه ای با هزینه های توسعه ای یا سرمایه گذاری در ارتباط می باشد، بنحویکه هزینه ها طی سالهای متمادی، منافع گسترده ای را در آینده بدنبال دارند. از اینرو مطابق با تعریف مذکور هزینه های سرمایه ای می تواند مشتمل بر داراییهای فیزیکی (همچون ساختمانهای اداری) ، کالاهای عمومی که بنابر ماهیت آنها موجب تقویت فعالیت حوزه بخش خصوصی می شوند (مانند شبکه راهها) و داراییهای غیر فیزیکی نظیر آموزش و تحقیقات باشد. تمایز بین هزینه های سرمایه ای و غیر سرمایه ای می تواند خیلی مشکل باشد، لذا از آنجا که هزینه های سرمایه گذاری در فرآیند بودجه های سالانه ممکن است از الویت برخوردار باشد.

د) هزینه های انتقالی

هزینه های انتقالی بین 4 تا 8 درصد کل اعتبارات مصوب را در بودجه دستگاه شامل می شوند. نوع فعالیت دستگاه اجرایی ایجاب می کند که سهم این فصل از سایر فصول مواد هزینه افزایش یا کاهش یابد.

هزینه های انتقالی به صورتهای مختلف وجود دارد.

1)     کمک واعانه به بخش عمومی

2)      کمک واعانه به بخش خصوصی

3)     بازپرداخت وام و پرداخت بهره

4)     پرداختهای انتقالی به کارکنان

این نوع هزینه ها در بودجه، تحت عنوان پرداختهای انتقالی مشخص شده است.

بودجه عملیاتی

 بودجه عملیاتی به بودجه ای اطلاق می گردد  که هزینه آن بر اساس عملیات اجرایی که به منزله یک مرکز هزینه است برآورد می شود و هزینه های آن بر اساس اصول متداول و پذیرفته  شده حسابداری صنعتی یا  قیمت تمام شده خواهد بود.

بودجه عملیاتی در حقیقیت شکل پیشرفته بودجه برنامه ای است که بر اساس آن در مرحله اول عملیات طبقه بندی و در مرحله دوم واحد اندازه گیری مشخص می شود. سپس در مرحله سوم قیمت تمام شده یک واحد تعیین می گردد و بالاخره در مرحله چهارم با پیش بینی حجم عملیات و تعیین حاصل ضرب آن در قیمت تمام شده یک واحد، قیمت تمام شده عملیات انجام شده به دست می آید.

مقایسه بودجه برنامه ای و بودجه عملیاتی

بودجه عملیاتی مرحله پیشرفته تری از بودجه برنامه ای است. بودجه برنامه ای بیشتر مربوط به طبقات بالای سلسله مراتب سازمانی است. در حالی که در بودجه عملیاتی حدود فعالیت و عملیات طبقات پائین تر نیز بررسی و پیش بینی می شود.

در بودجه برنامه ای توجه به برنامه ها و در بودجه عملیاتی به عملیات واحدهای سازمانی معطوف است. هر واحد سازمانی که در طبقات بالاتر سلسله مراتب سازمانی قرار دارد ممکن است خدماتی انجام دهد که به چندین برنامه مربوط باشد ولی واحدهایی که در طبقات پائین تر قرار دارند غالباً فعالیتهایی را انجام می دهند که منحصراً به یک برنامه مربوط است. در تنظیم بودجه برنامه ای ممکن است بدون محاسبه دقیق مخارج هر واحد هزینه ها را فقط بر اساس سیاست کلی پیش بینی کرد، در صورتی که شرط اساسی برای تهیه بودجه عملیاتی این است که حجم و مقدار فعالیت سازمانها تعیین هزینه هر واحد از فعالیتها محاسبه شود.

بطور کلی می توان گفت که بودجه برنامه ای فقط برای راهنمایی مدیران در اداره امور و اخذ تصمیم مفید واقع می شود، در حالی که بودجه عملیاتی علاوه بر راهنمایی، عملکرد کلیه واحدها را نیز کنترل می کند. در بودجه برنامه ای مواد هزینه در قالب برنامه و فعالیت تهیه می شود، اگر این نقطه را پایان بودجه برنامه ای بدانیم وظیفه بودجه عملیاتی از این نقطه به بعد آغاز می شود. در بودجه برنامه ای عملیات دستگاه بر حسب برنامه ها و فعالیتهای تابعه طبقه بندی و هزینه هر فعالیت نیز به تفکیک فصول و مواد هزینه محاسبه می شود، در حالی که در بودجه عملیاتی حجم عملیات طبق موازین فنی دقیقاً اندازه گیری و هزینه عملیات طبق فنون و روشهای مختلف مانند حسابداری قیمت تمام شده یا اندازه گیری کار محاسبه می شود.

  مراحل بودجه عملیاتی

الف) طبقه بندی عملیاتی

در بودجه عملیاتی باید واحد مشخصی انتخاب شود که گویای عملیات طبقه بندی شده باشد. بدین منظور باید یک واحد اندازه گیری مناسب را که دارای خصوصیات زیر باشد در نظر بگیریم:

1-    قابل شمارش باشد.

2-    به مرور زمان ثبات خود را از دست ندهد.

3-    مصطلح و رایج باشد.

4-    کوشش واقعی کار انجام شده را نشان دهد. (اندازه گیری کار عبارتست از برقراری یک رابطه صحیح و منطقی میان حجم کار انجام شده با نیروی انسانی و یا ماشین به کار گرفته شده در تکمیل آن مقدار کار.)

 

ب) برآورد هزینه بودجه عملیاتی

در بودجه عملیاتی برای تعیین واحد عملیاتی اعم از اینکه اندازه گیری کار نرم (هنجار) واستاندارد استفاده شود باید هزینه واحد عملیات محاسبه شود برای برآورد این هزینه از دو طریق می توان استفاده کرد:

1-    قیمت تمام شده

2-    هزینه عوامل تشکیل دهنده کار

بودجه ریزی چند انتخابی

در این روش دستگاههای اجرایی در بودجه پیشنهادی، ابتدا بر اساس کمیت و کیفیت برنامه های خود اعتبار مورد نیاز جهت انجام عملیات اجرایی (طرحها و فعالیتها) را معین و سپس راههای دیگر انجام عملیات را که با اعتبار کمتر یا بیشتر قابل اجراست، ارائه می کنند. این روش باعث می گردد مدیران رده های میانی و بالاتر در سطوح تصمیم گیری بتوانند از جهت ارزش نسبی برنامه های پیشنهادی، دستگاههای اجرایی را مورد ارزیابی قرار دهند و نهایتاً تصمیم گیری نمایند. در اصطلاح به سیستم بودجه ریزی چند انتخابی «بودجه ریزی متغیر» می گویند.

طرح و بررسی بودجه در شورای هماهنگی بودجه شهرداری

پس از تهیه و تنظیم بودجه شهرداری و قبل از پیشنهاد بودجه به شورای اسلامی شهر برای تصویب، بودجه تنظیم شده می بایست در شورای هماهنگی بودجه به ریاست شهردار و عضویت مسئول امور مالی (ذیحساب) و  معاونت برنامه ریزی و توسعه و سایر معاونین و رؤسای مناطق و سازمانهای وابسته بررسی و پس از تأیید نهایی به تصویب برسد. در این جلسه شهردار پس از بازبینی برآورد اقلام هزینه و درآمد و استماع گزارش بوسیله رؤسای قسمتها و رئیس امور مالی و مسئول تنظیم بودجه (معاونت برنامه ریزی و توسعه)، باید کلیه برآوردها را مطالعه و بررسی کرده ودرباره جرح و تعدیل هر یک از اقلام آن مستقیماً با رؤسای حاضر در جلسه تبادل نظر نماید.

در رسیدگی به مواد هزینه، شهردار باید به نکات زیر توجه کند:

1-    برنامه کار هر قسمت به اضافه واحد کار

2-    وجوه صرف شده بوسیله هر قسمت در مدتی که از سال گذشته و نتایج حاصل از صرف وجوه

3-    اهمیت نسبی کار هر قسمت با مقایسه آن با وظیفه و مسئولیت کلی شهرداری

4-    صرفه جویی ممکن در اثر اصلاح روش انجام کار

5-    میزان اهمیت و احتیاج به خدمات هر قسمت برای امور شهری

6-    خواسته ها و توقعات شهروندان

در مورد برآورد درآمد باید به عوامل زیر توجه شود:

1.      میزان واقعی وصولی از هر یک از منابع و درآمدها در سال گذشته و سال جاری

2.      احتمال تغییرات اقتصادی که ممکن است در میزان وصول هر یک از اقلام درآمد در سال آینده مؤثر باشد.

3.      امکان افزایش میزان وصولی بر اثر اصلاح سیستم در روشهای وصول درآمد در مذاکره با رؤسای قسمتها.

     شهردار فرصت خواهد داشت به نظریات هر یک از آنها توجه کرده، در عین حال اهمیت کار هر یک از قسمتها              را با مقایسه آن با کار شهرداری به مسئولان امر خاطر نشان سازد و در ضمن توجه آنها را به مشکلات مالی شهرداری جلب نماید.

اصلاح بودجه

هزینه ها در بودجه برآورد و درآمدها پیش بینی می گردد. بدیهی است در هر پیش بینی وقایع و اتفاقات غیر قابل پیش بینی وجود دارد که قابل کنترل نبوده و نمی توان میزان و حجم آن را از قبل برآورد و یا پیش بینی نمود. از طرف دیگر، اعتبارات مصوب در بودجه شهرداری بر اساس «اصل تخمین» فقط و فقط برای برنامه، فعالیت و یا طرحی خاص قابل مصرف است، ولی اصل قابل قبول «تخصیص» نباید روند و عملکرد شهرداری را متوقف نموده ودر اصلاح خطاهای محاسباتی محدودیت یا خللی ایجاد کند.

بدین ترتیب، ملاحظه می شود در بعضی شرایط و با محدودیت هایی تا حدی امکان جا به جا کردن اعتبارات وجود دارد تا به این ترتیب از تصلب و تحجر بودجه جلوگیری شده و گردش کار و عملیات شهرداری مختل نشود. این کار در عرف بودجه نویسی شهرداریها در ایران به «اصلاح بودجه» موسوم است و مجوز جا به جایی اعتبارات را به شهرداری بدون مراجعه به شورای اسلامی شهر، داده است. این همان پیروی از اصل انعطاف پذیری بودجه می باشد. بدیهی است جا به جایی اعتبارات بیش از حد نصاب قانونی و از یک وظیفه به وظیفه دیگر بایداز طریق تهیه لایحه اصلاح بودجه و تقدیم به شورای اسلامی شهر صورت پذیرد.

متمم بودجه

متمم بودجه ایجاد یک یا چند برنامه، فعالیت یا طرح است که بر اثر افزایش درآمد و یا حوادثی غیر مترقبه به وجود می آید و شهرداری باید اقدام به تهیه و تنظیم «متمم بودجه» برای تصویب شورای اسلامی شهر نماید. اعتبار برنامه ها و فعالیتها و طرحهای جدید در لایحه «متمم بودجه» در درجه اول از محل افزایش درآمد تأمین گردد و در غیر اینصورت از محل صرفه جویی و یا استقراض از مؤسسات اعتباری  و بانکها و یا  انتشار اوراق قرضه و یا  اوراق  مشارکت  پس از تصویب  شورای اسلامی  شهر تأمین می شود.

   

  


روابط عمومی
نوشته شده در   دوشنبه 23 اسفند 1389  ساعت  08:54   توسط   روابط عمومی " بهبودیان    تعداد بازدید  20893
ویرایش شده در دوشنبه 23 اسفند 1389 ساعت 09:02 توسط روابط عمومی " بهبودیان
PDF چاپ بازگشت
نظرات شما :